3月21日，德国联邦参议院以三分之二多数（53∶16）的表决结果，高票正式通过由联盟党和社民党共同推动的巨额财政举债法案，这也意味着将对《基本法》（宪法）进行历史性修改。法案的通过被视为在欧洲安全局势日益紧张背景下，德国国防政策已出现重大转型。

该法案已于3月18日在德国联邦众议院以三分之二多数获得通过。根据议会最新决议，未来德国的国防、情报机构和网络安全等领域的开支，将仅在不超过国内生产总值（GDP）1%的范围内受到“债务刹车”机制的限制，超出该额度的部分将允许通过举债方式筹措。德国议会还通过一项用于基础设施投资和实现气候中和目标的特别基金。该基金同样未被纳入“债务刹车”限制，总额为5000亿欧元，全部来自借债。

所谓“债务刹车”是德国政府为了防范债务增长过快而制定的一项财政规定，于2009年被写入《基本法》。该规定要求德国联邦债务每年结构性新增债务不得超过GDP的0.35%。谁也没有料到，俄乌冲突、美国外交政策畸变及难民与能源等多种内外因素叠加，成为已延续15年的“债务刹车”制度的掘墓人。

代表德国联盟党的候任总理默茨在联邦选举获胜后，放弃了选战期间的一系列主张，在组阁过程中寻求打破长期以来的防务限制，推动德国向更积极的国防政策迈进，以应对欧洲安全环境恶化。默茨在联邦议会表示，德国乃至欧洲需要实现“防务政策的范式转变”。他认为，目前欧洲仍需依靠美国共同防御，但未来必须逐步走向自主防务，并建立欧洲防务共同体。

德国社民党主席克林拜尔认为，新法案的出台是一项“历史性决定”，可能成为“德国和欧洲的积极转折”。克林拜尔认为，面对当前国际局势，德国必须承担起欧洲的领导责任，德国立法机构的这一决定也释放出明确信号，即德国将竭尽全力维护欧洲的和平。

德国是联邦制国家，实行议会共和制，议会由联邦议院（议会下院）和联邦参议院（议会上院）组成。作为国家政治权力中枢，联邦议院行使立法权，监督法律执行，选举联邦总理等国家机构负责人，监督联邦政府工作等，通常每4年选举一次。值得注意的是，此次新法案在议会付诸表决，是默茨召集已被选下台的第20届联邦议院进行的，因为在新议院中默茨缺乏法案通过所需要的三分之二多数。由于联盟党和社民党在旧议院中的支持总数也达不到三分之二，默茨还需要绿党支持。而绿党一边指责联盟党傲慢和民粹态度“令人恶心”，一边强调不能牺牲可持续发展和气候政策，要求默茨有所妥协。最终，作为争取绿党支持的条件，默茨同意从5000亿欧元用于基础设施建设的负债中拿出1000亿欧元用于气候保护，并将2045年前实现气候中和的目标写入《基本法》。

默茨对自己在新议会所面临的不利态势有清晰而精准的判断，因为自民党、选择党、左翼党及瓦盟均对提案表示反对。法案通过后，立即遭到非联盟党派的围攻，默茨堪称左右为难。德国各左右党派针对默茨推动议会通过法案的非议，也显示德国政治精英与社会陷入巨大的认知困境。

德国自民党认为联盟党和社民党的提案将使“债务刹车”制度形同虚设，讽刺政府不再是“大联合政府”而是“债务联盟”，对绿党的妥协会使事情变得更糟。德国选择党不满默茨利用已被选下台的联邦议院进行投票表决，指责他并不关心国家未来而只在意总理权位。德国选择党认为德国并不需要所谓的“战争能力”，应避免树立新的“敌人形象”，保持了标榜回归德国自身利益的一贯立场。德国左翼党指责默茨欺骗选民，指出“债务刹车”制度曾是其竞选核心承诺，如今却自食其言，还借助旧议会通过新法案而限制新议会的政治决策权，认为军备扩张无法给德国和欧洲带来安全，进一步扩军无法解决任何问题。

从德国左翼党分裂出来的新党瓦盟认为，俄乌冲突后欧洲安全形势变化、特朗普归来后美国可能重新评估其对欧洲的军事承诺等，均不构成德国扩军的理由。该党相信美国只是希望通过欧盟尤其是德国加强军备以减轻自身负担，而目前欧盟北约成员国的军费支出不是太少而是太多，几乎已是俄罗斯的4倍。因此，德国应停止对乌武器供应，避免卷入战争，并采取缓和的欧洲共同安全和裁军政策。瓦盟提出，德国作为欧洲中等强国，既无安全能力也无经济能力通过军事手段挑战核大国，应致力于与所有大国建立良好关系。

事实上，德国联盟党、社民党及绿党合力通过的法案与当前国际安全局势联系密切。特朗普再次上台后，其对外政策变化，包括对欧洲加征关税、企图强取丹麦格陵兰岛、妄图独霸乌克兰矿产资源等进攻性外交，大大加剧了德国乃至欧洲的紧张感和不适应。这一突变使欧洲特别是以欧洲“稳定器”和“领导者”自诩的德国认为，必须尽快作出明确回应，加强战略自主，增加国防支出，并加强民防、国家安全、情报机构、信息技术安全等方面的投资。瓦盟的提议被议会多数票驳回，也从反面证实了这一点。

从外交层面看，德国国防政策调整不仅源于内部政治力量的变化，也是对欧美关系恶化的回应。法国总统马克龙和英国首相斯塔默曾试图向特朗普施压，要求他继续支持乌克兰，但收效甚微。面对美欧关系的不稳定性，德国不得不主动承担更多防务责任，因此推动宪法修正案，为未来的军事发展提供财政支持。观察家们认为，德国的防务扩张不仅仅是短期应对俄乌冲突的举措，更可能标志着欧洲安全架构的长期变化。德国国防预算增加也许会成为欧盟其他国家效仿的对象，最终推动整个欧洲的防务体系转型。

从更深层和更宏观的视角看，此次德国巨额举债方案获得通过背后有多重因素推动。

其一，欧洲安全环境的恶化。俄乌冲突爆发后，德国在战争初期对乌克兰仅提供防御性装备。随着战事升级，德国已成为乌克兰武器供应的主要国家之一，向乌克兰提供了大量军事和财政援助。德国政府称，援助总额约为440亿欧元。特朗普排除乌克兰加入北约的任何可能，并正在强迫乌克兰“割地求和”，这使德国乃至欧洲对美国这个坚强盟友和长期“保护伞”失去信心。美国对乌克兰的“始乱终弃”，形成了巨大的“寒蝉效应”。

其二，美欧防御关系的变化。在今年2月举办的慕尼黑安全会议上，美国副总统万斯对欧洲的民主制度和移民政策进行了严厉批评，指出欧洲正逐渐背离其核心价值观，质疑欧洲是否值得美国继续保护，强调欧洲国家必须为自身安全承担更多责任，而不能依赖美国的持续投入。万斯这番政策宣示，以及特朗普政府针对俄乌冲突的反向操作，使欧洲国家意识到已不能奢望，至少无法完全依赖美国的安全保障，战略自主、外交独立和武装自卫，已是德国和欧洲的不二战略选择。

其三，国内政治氛围的转变。德国社会长期以来对军事化持保留态度，二战后形成的“和平主义”传统使军费增长一直是敏感话题。然而，俄罗斯“特别军事行动”导致德国民众对增强国防能力的态度发生历史性倒转。

其四，德国联邦国防军和基础设施的现代化需求。近年来，德国联邦国防军饱受资金短缺、装备老化和人员不足的困扰。军队职位空缺，武器装备长期无法得到更新。此外，德国陈旧的基础设施也亟待翻新。

其五，德国经济与社会困境凸显。俄乌冲突爆发后，德国长期以来高度依赖俄罗斯能源的结构性问题全面暴露。据德国联邦统计局数据，2024年上半年，德国私人家庭平均每千瓦时天然气费用与2023年下半年相比上涨4%。尽管价格比峰值略有下降，仍然比俄乌冲突前高出73.8%，预计2025年还将继续攀升。此外，持续的难民危机也给联邦财政带来巨大负担。尽管德国政府已大幅削减难民接收和融合费用的预算，仍面临不小挑战。

德国的国防政策因俄乌战争而产生争议，因美国调整对欧对俄政策而将争议转化为主要共识，进而完成了战后最大规模的调整，从长期低投入和防御性态势，转向更具主动性的防务战略。德国财政改革正成为其国防政策系统化转型的关键动力，通过增加国防预算和重新定义财政结构，德国试图在应对国内外安全挑战的同时提升自身战略地位。考虑到德国曾是两次世界大战的策源地，在全球安全格局变化中，德国的角色将如何重新定位引人深思，德国将向何处去也令人关注。

（作者马晓霖系浙江外国语学院教授，环地中海研究院院长；袁媛系北方民族大学外国语学院讲师，国别区域研究院研究员）